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二. 美國與西班牙基地談判 (US-Spanish Bases Negotiation)


許多談判是伴隨著危機而來，通常是一方被另一方(通常是較弱的一方)所激怒，
於是雙方透過談判來解決爭端，例如：巴拿馬運河談判導因於1964年運河區和巴拿
馬城市的暴動。同樣地，英國和冰島的船隻在北大西洋的對抗，亦是如此。

然而，美國和西班牙基地談判，並非導因於兩方之間的危機，而是由於雙方對於
建立互賴關係逐漸形成的共識，促使談判發生。

緊接戰後 (編按:二戰)時期，實際上美國和西班牙之間在任何議題上，並無任何
發展互賴關係的可能性。美國和西歐國家對佛朗哥(Franco)政權是失望的，雖然西班
牙未真正投入大戰。西班牙佛朗哥政權在戰時的立場遭受到懷疑，戰後西歐聯盟對西
班牙是採取一種攻擊性的排斥政策，包括公開呼籲推翻佛朗哥政權。西班牙則採取孤
立主義以對應之。佛朗哥鼓吹其國家的主權及中立性，並嘲弄西歐國家是將國家意志
附屬於美國之下。互賴關係的發展


The Diagnostic Phase (診斷期)

在1940年末和1950年初，美國和西班牙朝著互賴關係發展，這種關係的催化劑即
是冷戰的爆發。在美國的外交政策上，軍事戰略很快地成為取代其它要素的地位。而
西班牙佛朗哥政權在史達林政權倒下後，也不得不振興。

在1947年10月，美國的國家政策委員會在George Kennan 的引導下，準備與西班
牙關係正常化的研究，基於西班牙對西方的防衛有其助益性，及美國對西班牙的排斥
政策並無效果(無法推翻佛朗哥政權)。雖然此項政策建議並無法即刻產生影響力，因
為杜魯門依然反對與佛朗哥政權接觸，縱使中階的決策者在對西班牙的立場上有新的
進展。

美國五角大廈重新思考西班牙的地緣戰略位置，因為西班牙是歐洲除了葡萄牙之
外，最接近東歐的國家它可俯視西地中海及東大西洋的航線，可提供西方一個在庇里
牛斯山(Pyrenees)後的天然預備陣地。而其中又以海軍最親西班牙，海軍上將
Forrest Sherman，最想得到這個地中海港口的通路。

西班牙國會亦支持此一防禦構想，華盛頓參議員Harry Cain是支持防禦團體的成
員之一，他形容西班牙是"一個具有195000平方英哩的巨大機場"，西班牙的遊說團體
亦展開遊說。

但是使美國改變政策的重要因素是由於兩個事件的發生，(1) 中國在1949年建立
了共黨政權，和(2) 1950年的韓戰爆發，中國的淪陷代表了巨大的共產主義幽靈帝國
從波羅的海延伸到了太平洋。杜魯門總統知道必須加強西方聯盟而不得不面對其厭惡
的佛朗哥。1949年末美國海軍上將Richard L. Conolly成功地說服白宮允許海軍正式
訪問西班牙地中海港口。

大部分地決策者認為韓戰只是幌子，莫斯科真正的企圖是準備侵犯歐洲。因此，
和西班牙之間必須有更進一步的關係，美國國家安全會議做的研究，NSC-68作者認為
美國需要加強其承諾以應付蘇聯的威脅，更建議建立海外的基地網。

起初，美國總統杜魯門拒絕改變他的政策去親近西班牙，政府內部亦認為親近西
班牙是"不切實際的"。但是韓戰爆發後，反蘇維埃的浪潮強大到杜魯門的民主原則無
法承受，於是杜魯門在1951年6月8日贊同 NSC的另一項建議，在西班牙建立軍事基地
。西班牙亦想與美國建立關係，雖然佛朗哥的孤立主義政策受到國內普遍的支持，特
別是具有特別影響力的天主教堂(強烈地反對與"新教徒"美國密切接觸)以及軍事上擔
心加入聯盟會失去權力。但是特定的因素正運作著改變此種情況，其中之一，雖然西
班牙未真正捲入第二次世界大戰但是它的經濟狀況比其它歐洲國家還糟，依然遭受內
戰摧殘，因為拒絕接受美國馬歇爾計畫，經濟援助；以及進入世界市場，使得西班牙
的孤立主義更難支撐下去，相對於接受美國馬歇爾計畫經濟復甦的歐洲，西班牙經濟
上的停滯形成對比。

另外蘇聯的擴張及野心亦改變了西班牙的地位，反共主義一直是佛朗哥主義的基
本教條。蘇聯支配的東歐加上中國的革命及韓戰，改變了西班牙不結盟及中立的信仰
，這交互影響的結果，使得美園和西班牙相互依賴關係得以發展，特別是美國要使用
西班牙領土作為軍事基地，而西班牙需要美國的經濟援助和西方世界接受佛朗哥政權
。兩方這種新的互賴關係，在1950年互換大使，1951年開始的非正式談判，以及1952
年的正式談判中獲得了承認。


談判前的議題權力平衡 (The Prenegotiation Issue Power Balance)

(一)Alternatives(選擇)

美國在談判中的議題權力是較佔上風的。它比西班牙在達到所要的結果上擁有較
多的選擇。西班牙不是唯一比鄰地中海的國家，美國可以選擇建立基地的國家包括葡
萄牙、摩洛哥、利比亞、義大利和希臘，另一方面，對西班牙而言，除了美國可以提
供援助之外，沒有其它替代的選擇可以滿足西班牙的願望。

(二)Commitment(承諾)

雖然雙方都想達成共識，但是西班牙顯出有較大的承諾，一個較緊密的關係對西
班牙的經濟軍事都是相當重要的，對佛朗哥而言，賭注是是較高的，他比美國更想達
成共識，因為如果未達成共識，他會失去較多。

美國與西班牙之間這種結構權力的不平等，並不令人驚訝，西班牙不能提供美國
任何不可替代的甚或至關重要的東西。

承諾是一刀兩面刃，在這個例子中，西班牙做出較大的承諾，亦成為其議題權力
較弱的原因，西班牙的承諾是為了要達成與美國的一個緊密關係，並包含了所有利益
，它的承諾是基於需求。 (相對於巴拿馬運河的談判，巴拿馬亦是比美國有較大的承
諾，但是巴拿馬的承諾是克服一個不想要的情況--美國繼續控制運河，它是基於較多
的渴望，較少的需求，所以提供了議題權力強化的來源。)

美國對其喜歡的結果承諾也是強的，美國想要的是一個較少正式的和廣泛的共識
，這些偏好是受制於國會以及NATO聯盟反佛朗哥的情緒的結果，甚而，因為美國有較
多的選擇，因此，西班牙基地在美國全般戰略構想中並不那麼重要，所以佛朗哥想增
加美國的承諾，在西班牙想得到的結果上，是相當困難的。

(三)Control(控制)

控制是指能單邊地達成所欲結果的能力，在這個例子中，雙方都無法單邊達成目
的，雖然美國可以有足夠的武力佔領西班牙領土，但是這不是建立海外基地的理想方
式，同樣地，西班牙也無法單方面地從美國得到其所欲的軍事和經濟援助。 (和巴拿
馬運河談判比較，美國在運河區保有軍事武力，它可輕易地擊敗巴拿馬人，最初美國
在控制上是擁有優勢地位的)。

因此，1952年雙方對話開始時，美國在議題權力上是較佔優勢的。西班牙在談判
過程中，其目標是拉近雙方議題權力的距離，因此也形成對美國的依賴，特別是西班
牙策略強調

(1) 增加美國對西班牙所欲結果的承諾。
(2) 試著顯出西班牙的承諾並不真的那麼多。
(3) 說服美國認為美國的選擇並不如想像有那麼多，其實選擇西班牙要比其
它選擇好。


1951~1953年的談判 (The 1951-1953 Negotiations)

The Search for Formula (尋找方案)

從美國的觀點，最理想的方式是「租」這個基地，付西班牙政府租金，希望避免
與西班牙形成聯盟關係，其主要原因有二：

(1) 美國國會和杜魯門政府對佛朗哥政權存有厭惡之心。
(2) 美國的NATO的聯盟國家，特別是英、法強烈表達美國與西班牙親近關係
的不滿。 (不只是因為對佛朗哥的嫌惡，還害怕西班牙加入西方防衛體系，使得庇里
牛斯山，而非萊茵河，將成為防衛線)。

美國希望與西班牙的關係不致於成為NATO爭執的來源。因此，美國最初並不擔心
提供西班牙大量的經濟或軍事援助，而且期望視雙方的談判是租賃關係的談判。

對西班牙而言，談判代表結束其政治孤立的機會，得到較大程度的國際認可，以
及實質的經濟、軍事上援助，西班牙不同意雙方是建立在租賃關係上，而要的是進一
步的政治、軍事合作。

這個議題重點在於，美國要一個明確的價值：軍事設施的使用。而西班牙要的是
不明確的價值：國際名望。不可否認地，國際名望有它明確的一面(軍事和經濟援助)
，很顯然西班牙透過談判，得到國際威望和西方的接受，是佛朗哥政權最重要的目標
。

1951年初，在互換大使之後，就展開尋找方案的階段，杜魯門派遣海軍上將佛羅
斯特雪曼 (Forrest Sherman)出訪馬德里，拜會佛朗哥，尋求達成共識的可能性，佛
朗哥明確指出使用基地的代價是一億美元經濟、軍事援助和雙方的防禦關係。美國方
面在意的是避免危害到與其它歐洲聯盟國家的關係。沒有歐洲聯盟國的同意，美國是
不會提供軍事的援助給西班牙。美國很明確地表達了聯盟的凝聚力超過西班牙的基地
利益。

佛朗哥了解到美國對歐洲聯盟強烈的承諾會減弱與西班牙達成共識的承諾，他採
取了兩個策略：

(1) 妥協，轉移西班牙基地和聯盟間情緒的連結。
(2) 警告，增強美國對達成共識的承諾。

佛朗哥政府接著在1951年春夏，力陳西班牙並無興趣加入NATO，以及介入NATO事
務，只是與美國建立一個次級同盟關係，另一個妥協是 1951年7月佛朗哥宣布內閣改
組，減少長槍黨(西班牙法西斯政黨)的席次，藉以展現其民主化的象徵意義，減少英
、法的敵視影響美國的承諾。

佛朗哥也另外藉由警告來增加美國對達成共識的承諾，他不斷地強調法國政府的
不穩定性，以及法國共產黨逐漸成長的情形，並控告英國的工黨是和平主義者，並不
會支持美蘇之間的衝突。西班牙想表達的是其比英法更支持美國。

佛朗哥的作法可以增加美國的承諾，美國感覺到更需要海外的基地，西班牙更能
達到它想要的結果。

佛朗哥鼓勵了美國視西班牙為在地中海、北非對抗蘇聯的後備防禦基地，他一再
地堅持其反共立場，能抵抗蘇聯的威脅。 1951年1月正式談判前，佛朗哥明白表示西
班牙軍隊隨時都可以抵抗共產主義。

1952年美國繼續正式的談判，佛朗哥提出其要求及草約， 在1月25日，西班牙國
防部長 General Augustin Munoz Grands提出其供美國使用的海軍及空軍基地的條件
，包括上億美元價值的軍事裝備，以及大量地一般性的經濟援助。

美國的反應並不熱切，艾其遜(Acheson)部長建議召開新的會議，美國希望沿著1
億美元的經濟援助以及備用軍事基地使用權的議題，達成共識。佛朗哥誤解了美國在
1951年的沈默，以為已改變了議題平衡，美國可以對等地達成西班牙可獲利的共識。

確實，佛朗哥的策略增加了美國的利益，終究同意從預備性的會談進入了正式的
談判。但是NATO的因素仍限制著美國，甚而，美國擁有充分的選擇，因而它不認為佛
朗哥的開價是合理的。

艾其遜的評論導致了僵局，西班牙對美國經濟的提供僅 1億美元，以及美國只想
達成租賃關係的共識感到憤怒，談判延滯了一個月。

佛朗哥現在是處於防禦狀態，他成功地說服美國進行新的談判，但是並未成功地
帶給他想要的方案，他必須改變議題權力平衡，以達到雙邊軍事的關係及大量的財政
援助。

當新的回合談判在1952年展開，佛朗哥採取軟硬兼施策略，一方面透過實況報導
，展現西班牙人民的壓力，確保國家領土不會被割讓，以及西班牙不會放棄主權，警
告美國如果堅持租賃方案，談判可能破裂。

另一方面，西班牙施以較柔軟，幾近懇求的策略，在 4月15日，佛朗哥舉行一個
公開與葡萄牙 Autonio de Oliveira Salazar將軍的會面，在官方公報中雙方領導者
保證承諾防衛西方，對抗蘇聯的侵略，佛朗哥暗示著西班牙應享有美國對待葡萄牙一
樣的關係，葡萄牙雖然也是極權政體，卻可以加入NATO，並享有美國提供的大量援助
，為何同樣的關係不能在美國與西班牙之間建立？

美國在回應佛朗哥的警告，並未做出讓步(租賃方案)，亦未放棄談判，美國對達
成其所欲的結果依然是強勢的。在1952年夏天，西班牙感到非常不滿，不管它所採取
的策略是妥協、警告、取悅，皆無法使美國對其所欲的結果做出更多的承諾，最後，
佛朗哥決定再測試美國的企圖心，他威脅要結束談判。

1952年 7月送一份備忘錄給美國談判者，內容聲稱美國的財政援助完全是不足的
，並列出軍事裝備價值 1.5億美元，堅持「基本的防衛共識」必須是任何交易的一部
分。更進一步威脅退出談判，除非美國同意與西班牙的雙邊防衛性條約，以及將西班
牙包含在歐洲相互安全援助行動中。一個威脅只有在有必要時，強烈地、有信用地承
諾去實現它才有效。在這段期間西班牙發動反美的群眾悲情運動，不只是為了表明其
不退讓的態度，也針對美國對波多黎各的殖民化政策不相關的罪狀，煽動民眾情緒。
在西班牙群眾的抗爭下，談判可能破裂情況，強化威脅的可信度。但是基本的目標是
測試美國是否承受得住空手而回的壓力。

美國被迫做出回應，與西班牙繼續進行的正式談判，已是擔憂英法態度之下所做
出的妥協，美國現在必須決定如何解決西班牙要求的緊密關係。

面對西班牙威脅退出談判，尚未有意願同意西班牙的方案 (建立緊密的關係後及
大量的援助) ，美國提出了一個新的方案，雖然不是現在，美國特別地允許提供相互
防禦的共識，或提供西班牙超過限制的經濟援助，在兩國間達成的基地共識，既使在
租賃方案之下，將來可能擴展到更緊密的雙邊關係。明顯地暗示未來允許較多的經濟
援助和更緊密的軍事關係。美國雖然指出NATO前線國家擁有第一優先權的軍事援助，
它也間接地對西班牙的安全做了貢獻。西班牙停止了對美國的批判，並對美國新的方
案表示贊同。

現在雙方可接受的方案中，美國以現在租用基地並承諾未來西班牙可以得到更多
的報償的方案，來解決談判僵局，這個方案被認為是較接近美國原始的想法。

在1951年先期的會談之後，西班牙感到充分的信心去要求重大的經濟援助和緊密
的軍事關係。現在，它得到了一個不具體的未來獎賞的承諾方案。美國的議題權力優
勢是如此強大，西班牙實在是很少機會能獲得一個較好的方案，直到其威脅退出談判
，美國才背離它最初的立場。西班牙接受這個方案是因為佛朗哥了解到他的議題權力
地位是較弱的，在未來也未必能加強。


The Detail Phase and the Outcome (細節階段和結果)

細節階段是相對地簡短及平穩的，沒有熱切的活動。在1953年 9月，雙方針對三
個部分達成共識：在經濟援助上，在防禦上，在防禦支援上。美國提供了經濟和軍事
上的美元援助，雖然距離西班牙所要求的甚遠，但比美國起初提議的援助更多了些。
雖然兩國是軍事夥伴，但未確切說明兩國政府在發生戰爭時，相互的軍事責任。因此
，並未達到西班牙想要的正式相互保證防衛的條約。

無論如何，西班牙得到三個重要的項目：

第一：雖然與美國缺乏正式的聯盟關係，但美國的軍隊在西班牙領土出現，以及
美國的援助，都象徵著國際上相當程度的接受佛朗哥政權。
第二：佛朗哥得到美國對未來承諾的妥協。
第三：最重要的，與美國新的關係更形堅固。

換句話說，美國愈依賴西班牙的基地，就將可能愈依賴西班牙，因此，未來的基
地談判，西班牙的議題權力會愈強。

1953年的共識持續了10年，在1963年，更換成五年的新約，內容僅有限度的修改
，佛朗哥並未在續約會談中推動西班牙成為NATO的會員國，反對西班牙成為會員國的
國家主要來自丹麥、瑞典、冰島等NATO的會員國，力量依然強大。佛朗哥認為此時並
不是談判修正方案的成熟時機，雙方都認知到「任何一邊推得太急，都將對美國與西
班牙之間關係的萌芽造成傷害」。

無論如何，西班牙成功地輕微加強了與美國的關係，兩國同意在馬德里成立一個
共同防禦事務諮詢會議，每月會面、討論相互關切的事務及改善軍事的合作，美國亦
提供了額外的軍事援助和貸款，西班牙同意購買美國武器。

在實質上，1963年的續約共識，仍完整保持了1953年的方案，基地交換有限制的
財政援助，但是沒有正式的軍事和防衛關係。


Communicating Tactics (溝通策略)

西班牙最初的戰略目標是說服美國相信西班牙基地可帶來較大的利益，特別的策
略包括為了降低反西班牙的情緒，在國內政治上的妥協，警告美國其盟友英法的不穩
定，使西班牙看起來更具有吸引力，以及試圖與葡萄牙形成聯盟。但是這些策略是談
判過程的外圍部分，因為談判不是關於西班牙的國內政治，或英法政治上的穩定，或
葡萄牙與美國的關係，西班牙必須用迂迴的方式溝通這些策略。不幸地，佛朗哥他的
國內政治妥協並不可靠，西班牙無法令人相信會變得更民主，內閣的改組是無意義的
。佛朗哥並未放鬆對政府的控制，也未放寬人民的自由權，或承認反對團體。簡而言
之，美國和歐洲聯盟國家皆不相信佛朗哥政權正在轉變。

佛朗哥警告英法政治的不穩也是缺乏可信度的，英法並未有從西方聯盟撤離的徵
兆，英法厭惡佛朗哥政權，進一步地降低了警告的目的和影響力。

佛朗哥試著與葡萄牙形成聯盟並不可靠，因為葡萄牙的影響力比美國小太多了，
葡萄牙也不願冒險幫助佛朗哥。

因為這些理由，西班牙想改變美國對西班牙的重要性，或對佛朗哥政權的看法，
最後是失敗的，並導致美國採取冷淡疏遠和熄火的策略，藉著停止活動來突顯這種策
略；包括：拒絕回應對手的策略，做出很少或沒有妥協，以及低規格看待這個談判。

佛朗哥很難了解美國的冷淡策略，他並沒有限制自己的需求，相反地，他的要求
和期望繼續升高。佛朗哥顯然誤解了美國的不行動是默許。這暗示了冷淡策略是一種
消極的溝通，它經常容易被對手誤解，假如它不被了解，它就無法說服對方。

佛朗哥終究明白美國的冷淡策略不是默許，他的策略無法說服美國，這個理解導
致他採取威脅中止談判的策略，他溝通這個威脅是直接且明確的，不只是對美國的談
判者，還有西班牙人民。這些行動增強了他威脅的可信度，佛朗哥的威脅成功地轉變
了美國對問題的認知，也說服了美國正視談判所關注的不只是基地和錢的問題，還包
括西班牙被西方所接受，美國承諾未來一個更緊密的關係，不是更多的錢，因此西班
牙的威脅結束談判，改變了美國對談判重點的認知，也改變了美國的行為。


1968年~1970年的談判 (The 1968-1970 Negotiations)

The Search for a New Formula (尋找新方案)

當1968年新的期限到達時，西班牙的態度轉為較具攻擊性。而Franco的目標是想
將與美國間的地主-佃戶（landlord-tenant）關係變成一種更親密的雙邊關係。到了
1968年，美國已經使用了西班牙基地15年。這個基地已經成為美國防衛系統中不可或
缺的一部分。更甚的是，從二戰結束之後，西班牙認為其已經向西方世界貢獻20年的
忠誠。

因此，西班牙覺得應受報答。在1953年的方案中，西班牙變成美國的次等同盟。
而且，許多的西班牙人認為美國基地使西班牙在美蘇對抗中處於危險的位置，因為這
個基地可能成為蘇聯的主要目標之一。

佛朗哥在1968年的談判中提出其全面的要求。西班牙要求用正式的相互防禦條約
取代既存的協議；美國須盡力使西班牙進入NATO；且美國需提供12億美金的軍事援助
與裝備。對於此，美國的回應是可以提供共同防禦宣言，但非正式的結盟；增加NATO
與西班牙軍力的合作；1000萬的軍事援助，1000萬的武器，及1000萬的進出口銀行貸
款。

美國希望更新1963年的協議，但不做本質上的改變，換句話說，美國希望維持原
來的方案。由於美國武器性能的提升，如核子潛艦與洲際飛彈的製造，使其對於海外
基地系統的需求降低。另外，越戰的爆發也影響了美國的政策，使美國國會想減少與
國外事務之任何形式的牽連。所以，西班牙基地對五角大廈而言，是重要的(important)
，但並非極重要 (vital)。另一方面，由於西班牙的經濟發展落後於其他歐洲國家，
所以佛朗哥渴望得到美國的援助。且佛朗哥亦極希望加入西方的防禦系統中。而當美
國成為西班牙達成這些目標的唯一選項時，議題的權力平衡是有利於美國的。

到了 9月28日，也就是1963年協議期滿之時，很明顯的西班牙需要更多的時間。
西班牙開始讓步，將對援助的要求降到 7億美元，再加上相互防禦協定。不過，美國
並沒有讓步。而基於1963年協議的規定，協議終止前可以有六個月的寬限期，這使得
佛朗哥得以思考新的策略以使美國增加其承諾。

佛朗哥所採的是軟硬兼施的策略。「軟」的部分是將所要求的價碼降至 4億美元
。「硬」的部分則是由西班牙外長 Castiella與德國總理進行會談，西班牙的立場是
「如果西方不進行援助，西班牙將採行中立」。而美國對於此的回應是，在不提升金
融援助的情形下，派遣官員至西班牙進行一系列的訪問。不過，西班牙基地的重要性
只到達必須進行高層訪談的地步，還不至於需要建立正式的防禦系統或是增付租金。

當新的期限（1969年3月26號）到達後，西班牙開始擔心。佛朗哥希望在他9月下
台與較保守的尼克森政府上任之間，可以使美國提高其承諾。雖然美國認為西班牙基
地對美國而言仍有很高的重要性，可是美國所擁有的議題權力優勢實在太大，所以美
國仍可堅持其立場。

另外，西班牙領導層在此期間產生分裂。這主要是導因於 Castiella的威脅中立
政策受到西班牙軍方的強烈反對，而軍方害怕美國認為 Castiella是在虛張聲勢。美
國發現了西班牙內部的分裂後，使其知道了西班牙或至少西班牙軍方渴望的程度，結
果是更加強了美國議題權力上的優勢。

西班牙不得不再次讓步，將所要求的援助金額降至 3億美金，且放棄對正式防禦
條款的要求。不過美國只是將援助金額調漲至1.75億，沒有做出其他讓步。雙方所唯
一共同同意的事只有延長談判的期限。用分析家的口吻來說：「雙方陷入懦夫困境中
，而唯一的出口就是改變協商關係中的參數」。

換句話說，雙方需要尋求一個新的方案。西班牙所面臨的困境在於，當期接受美
國那不足夠的援助時，將顯現出西班牙有多麼的需要及渴望一個協議。這不僅會傷害
佛朗哥在國內的地位，另一方面，若不接受美國的所願意提供的價碼，談判將可能終
止。因此，新的方案除了要使美國接受之外，同時，當西班牙答應接受美國的援助時
尚須保住西班牙的面子。

鑒於此，西班牙外交部北美事務處處長Carcer提供了一個新方案。Carcer建議提
供美國繼續使用基地的權利，不過須以更廣泛的非軍事領域合作作為交換。諸如和平
的核子發展、教育、文化等，當然還得加上1.75億的援助。此方案不但使西班牙得以
保住面子，更使美國那些反對與西班牙有緊密軍事連結的人有了其他選項。

Carcer 的新方案成功地終結了僵局。美西雙方很快地簽訂了過渡期間的協議以
延長美國對基地的使用權，且雙方亦進行著各領域之間的談判。


The Detail Phase and The Outcome (細節階段和結果)

有了新的方案與新的期限後，美西雙方開始進行著細節上的談判。但在1970年代
初期，當時的時代背景開始對美國不利，減弱了美國在議題權力上的地位。

1969年9月時，Qaddafi取得了利比亞的政權，要求美國撤離在當地的空軍基地。
另一方面，蘇聯近幾年不斷地在地中海增加其艦隊的數目，似乎能夠取得北非停靠港
的權利。鑑於此，五角大廈認為有維持西班牙基地的必要。在這種降低美國選項，增
加美國承諾的情形下，使得西班牙的議題權力得以提升。在此同時，佛朗哥積極增加
西班牙的選項。不僅派遣外長至莫斯科進行訪問，更耗費9000萬美金向法國購買幻象
戰機。這使得西班牙的武器來源變的多樣化，也使其議題權力的地位得以提升。

另外，當美國宣稱欲將其空軍部隊遷移至西班牙基地時，佛朗哥的反應是更新其
要求，希望美國提供某些形式的安全保證。佛朗哥的論點是認為，蘇聯在地中海地區
的威脅將會提升西班牙作為東西衝突中之軍事目標的可能性，因此西班牙需要正式的
安全承諾。假使美國不願意提供堅固的安全承諾，則須提供更龐大的軍事援助與設備
作為補償。西班牙議題權力地位的提升，使其得以重新將軍事要素插入方案之中。

尼克森政府考量了協議的策略重要性，意識到蘇聯在地中海的利益，但是也知道
國會對於防禦條約或更龐大的軍事援助會進行更謹慎的考慮。在這種情形下，美國不
得不重新考慮是否要讓西班牙加入NATO。但是由於英國與北歐國家的不同意，尼克森
政府最終放棄了此一想法。當期限越來越進時，美國想出了一個折衷方案。美國將在
無須國會批准的情形下儘可能提供其防禦保證，並提供美國剩餘的武器給西班牙以提
升西班牙的軍力。最終，美國對西班牙提供了3億到4.5億的軍事援助，雖與西班牙所
要求的12億相距甚遠，但與美國一開始所願意提供的金額相比卻多了將近3倍。

在1968-70年的談判中，我們總共看到了四個方案被提出：

以防禦承諾為基礎的方案（西班牙的原始目標）
以租金為基礎的方案（現行的方案，亦是美國的目標）
以文化連結為基礎的方案（Carcer的方案）
最後，以接近正式防禦承諾與提升軍事援助及裝備為基礎的方案


Communicating Tactics (溝通策略)

西班牙在此回合中的主要策略是「威脅中立」，這是另一種否決談判的形式，且
西班牙已於1951-53年的會談中使用過此策略。 不同的地方在於，第一次時西班牙只
是簡單地威脅要脫離談判，而這一次西班牙將此威脅作為其外交政策取向的一部分。
且此次是冷境沉著的外交政策決定，不像前次只是情緒的爆發。

另外，此次是透過間接的溝通，像是訪問西德以及與莫斯科高層進行接觸。這使
得威脅產生一種不確定的氛圍，像是西班牙不是非常肯定會使用此策略。而事實上，
西班牙對於此策略亦出現了內部不一致的情形，當這個情形公開後，威脅便喪失其可
信度。

此威脅的可信度更進一步地被美國持續的強大議題權力所削減。更重要的是，美
國所做的承諾並未達到西班牙所想要的程度，且美國擁有許多選項。即使西班牙沒有
內部分裂的情形，也不能保證中立的威脅會使美國改變其談判位置。其實美國一直持
續地採取強硬的策略並且拒絕符合西班牙的要求，且當第一次的談判期限到了且過了
的時候，西班牙還是得不到美國的明顯讓步，就很清楚地顯示出西班牙策略的失敗。

此階段會談的結果就是新的「保面子方案」，這可以視為是西班牙的讓步，因佛
朗哥放棄了他真正想要的經濟援助與軍事連結，使美國提供了緊密的非軍事連結。

然而，接著幾個月所發生之背景事件的突然變化，使西班牙獲得極大的優勢。這
些改變不僅削減美國的選項與提升美國對西班牙基地的承諾，也使得西班牙的威脅中
立策略更具說服力。


1974-1976年的談判 (The 1974-1976 Negotiations)

在1974年之前幾年的時間中，美國的議題權力地位是衰弱的。從葡萄牙到土耳其
的北地中海地區是華盛頓關注的焦點。歐共在義大利與法國越來越強大，僅有葡萄牙
防止了1974年春由共黨領導的政變。1974年 8月土耳其入侵塞普勒斯促使了國會阻擋
其與安卡拉進行更進一步的軍事同盟。土耳其對此的回應是抓住了一些美國的情報人
員。憤怒於美國沒有搶先做出阻擋土耳其入侵行動的希臘，將其軍力撤離NATO。這些
背景因素降低了美國的選項，且增加了美國維持西班牙基地的承諾。

美國對於西班牙內部的政治發展也提升關注。即使是佛朗哥最忠誠的支持者也知
道他不會永遠活著，1970年代早期當他健康狀況下滑時，西班牙便高度關注政治繼承
的問題。1974年2月，法定繼承人 Carrero Blanco遭到暗殺。於是1974年夏時，佛朗
哥指派Carlos作為繼承者，不過很少人知道他會將西班牙帶領到什麼方向。對美國而
言，這些事件使西班牙未來的政治充斥著不確定性，這就使得維持美國在西班牙軍力
的觀點得以提升。

另一方面，西班牙的承諾也在衰退中。從1960年代開始，西班牙便認為美軍基地
將使其成為東西衝突的一個目標。另外，這個基地也開始妨礙到西班牙對阿拉伯世界
的外交政策。

當談判開始時，西班牙的目標是根據一個熟悉的方案，即是以防禦承諾與實質援
助作為交換條件。西班牙希望有一個正式的相互防禦條約與 15-20億美金的軍事與裝
備援助。不過這一次西班牙對於其要求的達成比較樂觀。

西班牙採用了一個新的策略。他們警告美國，如果他們的要求無法達到絕大部分
的話，美國必須放棄使用基地的某些權利。這次談判在前10個月中進行的很慢，一部
分是因為美國還在估測西班牙的政治發展。華盛頓擔心繼承政權可能會拒絕接受佛朗
哥政權所做的協議。

因此美國仍採用其一貫的論點，即國會不可能通過正式的防禦條約。西班牙的回
應是堅持美國須減少其駐西班牙的軍事人員，並將金融需求降至只有15億。美國的回
應是從原本的5億提升到7.5億。 到了1975年9月時，談判仍陷於僵局之中。佛朗哥提
出警告，若無法在期限之前達成協議，美軍須撤出西班牙。

不幸的是，佛朗哥做出了錯誤的政治決定，使此策略變的無效。他拒絕減輕五位
Basque ETA成員的死刑，並執行了死刑。這遭到了其他歐洲國家立即的抗議，每個西
歐國家皆撤離其在馬德里的大使。西班牙在瞬間突然變的孤立無援。這個事件急劇地
削弱西班牙的議題權利地位，美國成為了西班牙唯一一個潛在的朋友。因此，美國便
威脅西班牙，除非西班牙修正其談判要求，否則美國將撤離其政治支援。

美國成功地達成其要求，美西雙方更發表聲明聲稱他們達到了「新的協議架構以
管理合作關係」。不過在開始談細節之前，由於佛朗哥去世使得情況產生了劇烈的變
化。由於對葡萄牙的共黨政變以及西班牙共黨將在西班牙政治中扮演主要角色，使美
國恐懼於無論其提供什麼都將使西班牙基地被撤離。美國覺得其若對Carlos政府提供
較大的支援，將會確保使西班牙選擇留在民主陣營中。美國所需要展示的即是使民主
西班牙確認其能從美國手中所獲得的利益一定遠比威權的西班牙還多。

因此，美國促使會談的步調加快，並在1976年達成協議。美國答應提供西班牙12
億美金的軍事援助，更重要的是，美答應建立正式的友好關係及合作條約。佛朗哥死
後西班牙終於達成其20年來所追求的目標。


Conclusions: Power and Tactics (結論:權力與策略)

25年來，西班牙嘗試著建立一個能與美國發展緊密政治與軍事連結的方案。雖然
在各時期中有不同的協議達成，但這些可以被視為同一個過程。從一個談判轉換到另
一個的只有背景以及議題權力的平衡。

1951-53 年的談判中，不僅是結構弱行為者與結構強行為者間談判的例子，更是
弱行為者遭受到嚴重議題權力弱勢的例子。結果是西班牙根本無法改變其議題權力上
的弱勢。最終，威脅否決結果成為西班牙最有效的策略。

美國的議題權力一部分來自於其結構權力，一部份則是來自於對美國談判者的國
內限制。這些限制提供了美國談判者相當的便利性，可以作為拒絕西班牙要求的藉口
。美國的議題權力優勢可以用其在這段時期中的策略作為證明。這個策略可以被稱為
「無異態度」（attitude of indifference）。美國迫使佛朗哥做出最多的移動，只
允許其在協議中達到少量的利益。而最終的方案與西班牙真正想達到的相距甚遠。

當1968-70 年的談判開始，西班牙再次專注於其理想的方案。這一次，西班牙的
策略集中在中立威脅上，這其實是另一種形式的否決，也就是說此策略隱含著終止美
西關係的意思。不過在議題權力的平衡上卻沒有實質上的變動。美國的利益仍然很低
，其選項依然很多，西班牙的威脅策略甚至造成反效果。最終，西班牙接受了保住面
子的方案，以文化連結的方式作為交換。

到了1969-70 年，美國的議題權力第一次衰退，不過這並非是西班牙策略所造成
的結果。此次議題權力平衡的改變，使西班牙成功地改變方案，重新將軍事要素放入
交易過程當中。最終的協議使西班牙獲得最大的利益。

1974-76 年的談判中，議題權力的改變更是偏向西班牙這邊。此時西班牙的利益
已經衰退，美國的利益提升。不過仍然是因為背景因素改變了議題權力，主要是因為
美國關心其在地中海的戰略位置。一直到佛朗哥去世後，遺留在美國談判者身上的限
制終於去除，開啟了西班牙一直想要的方案：以交換正式防禦承諾作為基礎的方案。

不過，西班牙的策略，在多數時候，幾乎是無效的。由於美國的議題權力過於龐
大，西班牙真正有效的策略只有威脅脫離談判而已。直到某些背景事件的發生，使美
國的選項減少、承諾增加，使西班牙的議題權力得以上升。而西班牙的領導階層也很
快的發現並抓住這些議題權力的改變，同時承認西班牙的策略並非由他們所造成的。


美國與西班牙基地談判案例全文完



文本: William Mark Habeeb, Power and tactics in international negotiation
-- How weak nations bargain with strong nations (The Johns Hopkins
University Press, 1988), 75-99.


備註: 感謝小安哥與玲姐熱情贊助本案例中譯文






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不知影 有這久沒想到伊 行到這條斷橋才知有這多年

村旋藤 路發草 溪還有水 橋上伊的形影煞這袸來浮起

~ 白鷺鷥

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