蔡穎杰觀點：重啟核四或是綠電轉型？一個國土永續發展的視角..... （02/02/2021 風傳媒 ）
作者：蔡穎杰 / 作者為政治大學第三部門研究中心研究員，德拉瓦大學能源及環境政策博士
2020年以來，農地種電的政策引發甚多爭論，甚至擁核政黨藉機怪罪到我國發展綠電的頭上，而訴求「重啟核四」。不過，從土地使用的角度來看，顯然核電廠與核廢料場址也不是蓋在空中閣樓，一樣要使用土地。歸根究柢，所有的土地原本都是自然綠地，端看社會如何分區使用。因此，主文主張，無論是農地種綠電，或是核電廠相關的土地使用，也就是要考量電力設施的興建過程是否符合憲法所認定的正當民主程序，要回歸到土地使用制度面來檢討，進而比較發展綠電與核電兩者之間，何者較能搭配民主程序的土地使用，以及當前我國土地使用的法制面有哪些可以進一步改善的地方。
以核四廠的案例，根據負責土地徵收的台電副處長林源得回憶（參見《述說龍門，我們的故事》），1980年政府核定蓋核四廠，並預定徵收370公頃的土地。多半是農地與林地，後續又追加97公頃。而林副處長則是1991年開始辦理與居民溝通協調土地徵收事宜。當然，過去在戒嚴時期，林副處長並未質疑，為何政府可以先斬後奏核定建設跟土地徵收，過了10年再去跟居民「溝通」?
在林副處長眼裡，當地農村衰敗，核電廠就像救星一樣可以提供就業，拯救在地經濟，但為何政府整天宣稱發展農業，照顧農民漁民，卻「發展」到鄉村生活衰敗到必須要仰賴核電廠來挽救經濟？而當地人是否如台電所說的想要依賴核電廠生活？以及台電是否有誠實揭露資訊給居民？可參見崔愫欣紀錄片《貢寮 你好嗎？》
林副處長也描述了跟地主討價還價的經過，這恐怕給讀者一種迷思，好像被徵收戶可以任意拉抬土地價格「刁難」公務員。多數人所不知道的是，依法，土地徵收的價格是政府單方面說了算，民眾、自救會、地主的意見只是「參考用」，尤其一般老百姓多半沒有政治聲量與資源對抗政府，除非是外來投資客，往往只能被迫吞下去政府開出的條件，而被官方宣傳為「地主同意被徵收」。而官方常用的手法就是分化被徵收戶，給予某些人特別優惠當樣板，當內應，製造自救會內部糾紛，各個擊破。（參見：南鐵協議價購開始 自救會控南市府、鐵工局「威逼誘騙」）
令人遺憾的是，直到2021年的今天，我國政府仍然沿用戒嚴時代陋習，由行政院先黑箱作業核定「興辦事業計畫」，當地居民都完全不知情，只能等有朝一日，忽然得知政府公告要來「溝通」徵收你家，然後媒體與各路公關對外宣傳大建設有利經濟，就跟當年宣傳核四一樣，至於想過著原本生活，不想被徵收的地主時常被網軍抹黑為愛錢、釘子戶（參見徐世榮《土地正義》）。或是媒體配合冷處理，社會大眾也不知道全台灣到處都是土地徵收自救會。
當然，既然行政院已經先斬後奏「核定」興辦事業計畫才讓在地居民知道，後續的都市計畫、土地徵收相關審議，也只是做做表面工夫，而不會去實質審查該建設是否有真的必要性或是公益性，內政部與各縣市由於多年來浮濫的國土規劃已於2013年遭監察院糾正，另政大賴宗裕教授研究指出，2014年全台住宅量已可供應5000萬人居住（參見《不動產學之理論與實踐》）。唯一較有「抵抗力」的可能是環評，但試問當其他單位的審查都已經定調，環評委員承受的壓力可想而知。最近台北市社子島自救會所訴求的，也就是暫緩環評，重新檢討全區徵收剷平式高密度開發的必要性與公益性。
因此，像核四案例，集結社會各界力量纏鬥數10年成功擋下建設計畫的，可以說是特例中的特例。而貢寮當地，也因為核四的施工，影響生態環境及漁場，要如何善後也未可知。行政院長蘇貞昌其實也曾嘗試以土地使用分區變更阻擋核四案，彰顯生態與農業價值，敝人衷心予以肯定。
台北縣政府昨天召開澳底都市計畫第2次通盤檢討先期會議，決定將8公頃多的核四電廠用地改劃為農業區。縣長蘇貞昌表示，核四電廠面積400多公頃，澳底都市計畫的8公頃多核四用地雖只是電廠的一部分，將使核四失去著力點，達到反核的目的。事後蘇貞昌縣長表示，依法規定，都市計畫每5年至少應通盤檢討一次，澳底已10多年未辦檢討。藉由這次檢討，縣府只是以業主身分，要求規劃單位把台北縣的好家園恢復，把貢寮最美麗的地方變更為原來的農業用地，核四廠蓋在美麗的海邊很突兀，也破壞海洋生態，是用錢堆砌的科學怪物。（1998-04-10/聯合報/06版/）
雖然當時台北縣土地分區變更被內政部否決，但其實也突顯出一個問題。也就是，在我國，土地使用分區的法定權力，都是由縣市長聘任的專家會議背書跟內政部說了算，而就算十多年沒有依法檢討土地使用，老百姓也沒轍。直到今天，一般老百姓跟市議會完全沒有任何法定程序讓他們審查跟參與土地使用決策過程的餘地，只有提供「參考意見」跟抗爭的角色，而無法比照歐美民主國家，強制舉辦行政聽證讓各方辯論，並邀請第3方公正專家來作證。以美國紐約市為例，雖然紐約市已經算是惡名昭彰的浮濫開發城市，都市計畫委員要經過市議會審核資格才能擔任，而非像台灣一樣由縣市長自行聘任即可，且紐約市要先通過環評與社會影響評估，才能申請開發案。基於憲法保障人民的基本財產權，紐約市的都市計畫土地使用跟土地徵收也都要經過市議會審核，而非像台灣一樣，由行政機關自行核定，等於是球員兼裁判，也難怪歷年來我國政府首長不斷把農地浮濫變更為建地，幾乎沒有看到如同當年蘇貞昌縣長為了保護農業生態價值，主動勇於承擔被抹黑成阻礙經濟的案例。
以土地使用來說，政府發展農地種綠電，應該算是一把雙面刃，為了四處建置再生能源分散式電力系統相關設施，勢必讓在地人參與，有別於核電廠這種大資本大工程，去徵收一塊特定大面積的土地而驅逐在地居民。政府當下也在推動地方創生，以及國土計畫法要求的「鄉村地區整體規劃」，其主要政策目的，是為了振興農村經濟、維護農地資源與增加農村人口。藉此機會，比照正常民主國家，完備土地使用與土地徵收的法制保障民主參與及私人財產，讓鄉村居民可以因地制宜規劃自己的生活場域及產業。更重要的，綠能轉型、地方創生、「鄉村地區整體規劃」3者搭配土地使用法制改革，才能開啟鄉村居民實質民主參與規劃在地發展。反之，可能導致農地資源、農業繼續不斷被壓縮，農民變成越來越需要仰賴大量興建綠能設施來補貼，變相延宕屋頂型光電發展。而未來的縣市政府首長也可能拿出一句歷史共業，又去浮濫變更種電的農地改為建地。也就是說，依現行法規，土地使用分區要不要變更，仍然是政府單方面說了算。
聽到農地變建地的光電發財夢，曾文生說，這是騙人的話術，應該揭發與制止，他要告訴不肖業者，這個承諾不是你們能給的，最後審查權還是在政府手中。（參見：經濟部次長曾文生：農地變建地是騙人話術，這承諾不是業者能給的）
而自稱永續的擁核陣營也不宜見獵心喜，把土地使用亂象的源頭怪罪到綠電設施。與其趁機考古吹捧所謂的核電經濟效益，不如回歸永續發展的正途，改革土地使用法制。由聯合國永續發展目標的定義來看，經濟效益本來就不是首要考量，而要並重土地正義、民主參與、保障私人財產、在地文化、糧食生產、宜居權與環境生態等等，這其實也跟我國許多土地徵收自救會的心聲一致，由於案例過多，僅引述部分如下。
「市府官員總是喜歡帶風向，不論在哪一場會議，總是說：社子島居民最在意的是【安置問題】！大錯特錯。社子島自救會不斷的陳情、請願，我們是【反對區段徵收】，我們是要一個適合在地居民的都市計畫，可以 讓居民修繕房屋、改善環境的計畫！在武漢肺炎疫情全球肆虐下，社子島擁有得天獨厚的環境。
#糧食供給：蔬菜除了供應自己之外，另提供大台北地區將近1/3蔬菜量。
#開放式生活空間：非密閉式大樓空間。社子島為水平式住宅，居民大都戶外活動，互助互惠的社會網絡與緊密的鄰里感情。
我們不需要剷平式開發，而是需要一個良好的都市計畫，畫出建築線，以人為本、以社子島居民生活的聚落替代方案。」（台北市社子島自救會發言人李華萍）
「機場捷運A7開發案在未完工前爆發「違法預標售」及「葉世文收賄弊案」，另在被徵收戶的抽籤配地說明會上，罔視居民的利益，居民只剩邊坡地、電塔旁、及垃圾地可選擇，實際上較具發展前景和生活機能較好的土地皆留給財團和投資客。表面上被徵收的地主可申請領回40%抵價地，但由於有最小基地面積的規定，許多被徵收戶的土地面積過小，只好又把抵價地賤賣或改領補償金。」（機場捷運A7站自救會長徐玉虹）
「補償金額大小並不是居民反對的原因，而是不想要放棄原本的生活、搬離現在居住的地方。這片土地不僅是從祖先手上傳下來的祖產，「家」的記憶都附著在這片土地之上，且當地生態豐富、環境優美、居住空間寬敞，生活品質優良。在國土計畫法公布後，原本坡度35%為土地的開發底線，現在卻變為可開發的農牧用地，以提高糧食自給率。「那為什麼水田又把它消失掉，把那邊山坡地變為農牧用地來騙老百姓，這是中央在騙老百姓。」（竹東二三重埔自救會長呂政權）
「同意徵收的2000多人都是炒作農地，政府是為人民服務還是為財團服務？台商回流，是鮭魚返鄉？還是鱷魚？他們都是來瓜分我們農民的利益及土地，官商勾結。有一次自救會農民問陳處長：「為什麼一定要我們這塊地？」陳處長表示：「因為廠商要你們這塊地！」（竹東二三重埔自救會長呂政權）
「每個人對金錢的態度和價值觀都不一樣，有些人一點點錢就覺得自己很富有，不應該把每個人都劃分為想要更多財富，更何況我們基層的民眾也沒有分沾到這些利益。一個人就會有自己喜歡的生活方式和文化，被徵收就是破壞這個人原本的生活而必須重新開始，一個人不應該被指導怎麼過生活，而是有權利自己去決定自己所過的生活，你無權干涉。但是如果被徵收就是強迫你去別的地方重新開始。」（灣寶自救會長洪箱）
「新買的透天厝才順利交屋1個月，就得知自己的房子也被納入航空城的徵收範圍，這棟屋子是為自己的家人所布置，未來要一起共同居住的地方，這樣的無奈只好開啟抗爭之路。反迫遷居民和民間團體最無法接受的部分，政府和財團假借計畫案開發名義，讓農地成為建地，以及第3跑道開發的必要性。國軍基地跑道早已足夠，在政府手段之下，造成國軍基地跑道無法使用，而藉口需要多開發百姓賴以為生的民宅農地，但對居民來說唯一的訴求只有「留下來，留在他們扎根的地方。」（桃園航空城自救會蔡美齡）
「附近經過2次的區段徵收，原本農地都是免稅，但你配回來的土地有各式各樣的稅，地價稅又一直調漲，他說你配的地還漲不夠，政府說漲價歸公，但我們是自有住宅，沒有其他房子，你把房屋稅地價稅調這麼高，合理嗎？就是逼百姓把房子賣掉去鄉下的地方住的意思，這又牽涉居住正義的問題。投資客在這裡炒這塊地，如果徵收了，配回來變成建地轉賣，屁股一拍就走了。在地人的話，有些農地會配回來，但你的家當要丟掉多少，有多少東西沒地方放，政府說會補貼你租賃的租金2年，但田沒了，這些東西也就沒用了，這些工具都是錢買的，譬如農機，都是生財器具，現在都沒有用了。新竹縣政府已經徵收了那麼多土地，但學校廠商後來都不來，前科累累，縣長又有任期限制根本不能負責。他們根本在炒土地，拿我們的土地在玩，被徵收後的地方都變成是外地人的，我們這裡是客家莊，需要保留文物。」（新竹璞玉自救會長邱鴻鈞）
綜上，農地種綠電跟重啟核電2者之間，不僅僅是電力系統轉型與碳排放的差異。核電象徵的是戒嚴時代政府高層自行決定重大建設跟國土規劃，叫在地人吞下去，而發展綠電開啟了我國土地使用法制改革以及整合當前政府地方創生政策的機會之窗，讓台灣人有機會脫離戒嚴時代奠定的土地制度，以免被政府高層自行核定強制徵收老百姓私人土地轉手財團。與其讓投資客賺完屁股拍拍離開移民，不如落實土地使用的正當民主程序，才能建立民主政治到民間地方層級（參見李登輝《新‧台灣的主張》，第3章），讓台灣人能實質對自己的家園發展有參與權，應較能符合所謂轉型正義與永續發展台灣主體性的本意。
完整內容請見：
https://www.storm.mg/article/3442325
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璞玉計畫補償 在 [新聞] 徵地招商不利「台知園區」惹人嫌- 精華區Ecophilia 的必吃
https://e-info.org.tw/node/68195
竹北農民要耕作 抗議產官學聯手強徵良田
本報2011年6月30日台北訊，特約記者廖靜蕙報導
來自新竹縣竹北市東海里等地上百名農民昨（29）日聚集凱道，
高呼「反對台知園區、捍衛璞玉良田」，抗議新竹縣政府與交通
大學聯手掠奪農地，農民代表紛向總統府及監察院陳情表達反徵
收守護家園的決心。
璞玉計畫變身台知園區
根據縣府資料，「台灣知識經濟旗艦園區特定區計畫」（台知園
區，前身為「璞玉計畫」，2001年由新竹縣政府提出）包括「新
竹生物醫學園區」、「IC/SOC研發設計園區」、「新竹國際展覽
中心」以及交通大學「科學園區化大學城」，計畫範圍涵蓋竹北
、芎林二個行政區，位於高鐵新竹車站特定區北側及東側，面積
446公頃〈含8公頃維修機場用地〉，包含82公頃的產業專區，40
公頃園區化大學、316公頃優質生活區，結合西側38公頃的高鐵
產業專區，建構成484公頃機能完整之產業園區。
本案2009年12月8日業經內政部都委會審查通過，並於2010年12月
28日、2011年4月27日經縣級都市計畫委員會審議，現已進入內政
部審議程序。
然而這看似完整的計畫，卻建立在犧牲竹北東海里、隘口里、十
興里、芎林下山村優良農地，當地居民籠罩在徵收陰影達10年之
久，眼見自己的心血隨著土地徵收即將成為泡影。
縣府徵地 未徵詢地主意見
農民帶著辛苦種植出來的稻米，東海米倉難道要毀於炒地皮？竹
北璞玉自救會會長邱鴻鈞表示，此案一開始新竹縣政府就是黑箱
作業，完全未經民眾同意，並且偽造民意，說98%的民眾都同意
，「那麼現場的這些農民是空氣嗎？」他質問，「這是強盜政府
嗎？交大是辦教育還是炒地皮？」本案將造成3000多戶搬遷，他
說，如果搬到總統府他就同意。
此處農地超過300公頃，預估年產360萬斤米，而東海里是目前竹
北市僅存的客家聚落，居民大多世居於此。邱鴻鈞說，這些農地
的消失對氣候變遷產生的影響，中央還要裝作不知道嗎？批政府
重工輕農。
50多歲農民田守喜已經經歷第3次徵收，他說，政府口口聲聲說
要換地可得40%，自己的土地從1甲多地變成目前僅剩81坪土地。
80歲當地居民曾先生說，東海里是米倉，從日據時代開始，台北
沒有糧食就是到東海買糧食。70歲以下的人可能不知道東海的重
要性。
土地徵收條例是惡法
政治大學地政系教授徐世榮指出，現行的土地徵收條例，對被徵
收者而言並不公平，地方政府以區段徵收，作為解決財政困窘的
手段。然而，以土地徵收所必備的公共利益、必要性、比例性、
最後手段及完全補償等，並未兼顧。
廖本全表示，台知園區是土地拓墾集團，結合產、官、學掠奪人
民土地。目前台灣的土地徵收過於浮濫，原因在於「土地徵收條
例」不完備，使得行政機關得以「依法」豪取民地。徐世榮呼籲
政府應檢討修正現行的土地徵收條例。
事實上去年717之後，農民走上街頭從未停止過。台北大學不動
產與城鄉環境學系副教授廖本全怒斥，是什麼政府讓人民一次又
一次走上街頭維護自己的基本人權？
廖本全形容台知園區是結合產、官、學的土地拓墾集團，而區段
徵收是用來清除、搜刮人民的土地與家園的殘暴工具，目的是讓
利益團體獲利。
「目前全台都市計畫的可容納人口已經達到2400多萬人，而且在
2038年以前，都確定可以容納全台灣的人口；換句話說，目前已
經存在的都市計畫早就可以讓全國人民都住到都市裡，根本沒有
必要再訂定新的都市計畫。」廖本全說。
十位農民代表進入總統府，由陳情科科長陳瑪莉代表接受陳情書
。稍後陳情農民群眾轉往監察院，向監察委員檢舉新竹縣政府的
不當作為，由監察委員陳健民出面受理。
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來源網址：https://e-info.org.tw/node/68196
徵地招商不利 「台知園區」惹人嫌
本報2011年6月30日台北訊，特約記者廖靜蕙報導
現行的區段徵收制度下，作為徵收補償費計算基準的「土地公告現值」
與市價相去甚遠；而根據地政學者研究，實務上，區段徵收後原地主所
能取回的土地（抵價地）面積平均不足30%，遠低於法令下限之40%。
在如此失衡的制度下，土地被徵收的小地主所能獲得的補償根本無法維
持其基本生活所需；而沒有土地所有權的佃戶，甚至可能無法取得任何
補償。竹北一帶農民即因都市計畫，經歷多次徵收與拆遷，「台灣知識
經濟旗艦園區特定區計畫」（台知園區），更讓農民處境雪上加霜。
大學之本 本於炒地皮？
北上農民不斷質疑，交通大學到底是辦教育還是炒地皮？台灣農村陣線
發言人蔡培慧表示，交大只需40公頃土地卻與新竹縣政府聯手徵收400
多公頃的土地，擴大圈地範圍，計畫中的316公頃優質生活區，就是住
宅用地。
台灣農村陣線對於本該秉守價值中立、社會良心的國立大學，包括台大
、台科大與交大，均以「產學合作」為名，配合縣政府強徵民地、擴張
校地，表示不妥。
例如，交大積極介入璞玉計畫規劃案，以換取40公頃「科學園區化大學
城」的免費校地；台大取得竹北校地後，至今閒置任其荒蕪；而所謂「
科學園區化大學城」，並非用於教學用途，而是為建立「產學合作」之
「產業專區」，進行招商作業以開闢財源。
招商不利 卻不斷徵地
另一方面，與「台灣知識經濟旗艦園區」緊密整合的高鐵38公頃產業專
區「生物醫學園區」，5月中旬開幕，農民表示，趁著馬總統親自蒞臨剪
綵，現場也來了10部遊覽車，載來支持民眾，縣府刻意將支持與反對的
民眾隔開，顯得支持者人數眾多。但這些支持者顯然不是當地人，農民
猜測可能是房屋仲介商、建商及交大所號召來的群眾，意圖魚目混珠，
讓總統以為大多數人都支持徵地開發。
來自東海里農產品以及得獎紀錄，未來會不會成為泡影？農民也表示，
生醫園區只有一棟招商大樓，至今招商情形不如預期。現在又要將離高
鐵站步行不到10分鐘的商業區，以較遠的旱地、墳地以及部分農地交換
蓋台知園區。
竹北璞玉自救會近日以存證信函方式，洽詢6家台知園區預定廠商進駐
意願，其中兩家廠商（文佳、偉詮）以公文回函（副本知會新竹縣政府
）表示沒有開發意願。
農民也說，新竹縣政府對於土地徵收完全沒有任何文字資料，也未談條
件，只做口頭承諾以地易地，細節則不詳。至今辦過的一場說明會，當
民眾要表達意見，縣府卻以台電5點停電為由不讓民眾談下去。民眾認
為根本只是跑程序應付，對於民眾的意見不回應也不接受。
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◆ From: 24.205.83.143
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