李登輝世紀 開創與超越
李登輝憲改遺產與民主衰退
周陽山／文化大學國家發展暨大陸所教授
前總統李登輝。聯合報資料照
一九九○年七月，李登輝總統主持國是會議，商討憲改問題，達成了由國民大會負責的「一機關、兩階段」修憲共識。自此開展了長達十年的憲改工程，政府體制與民主制衡機制丕變，民主化也發生了重大轉折。
一九九一年四月廿二日，第一階段修憲完成，通過修憲條文十條。根據其前言，「為因應國家統一之需要」，增修憲法條文。其中規定，國大代表三二五席、立委一六一席及監委五十二席。另外，還規定總統得設國家安全會議、國家安全局，行政院得設人事行政局，使這三個原本違憲機關，取得合憲地位。
一九九一年底，第二屆國代選出後，着手第二階段憲改，並於九二年五月廿七日，完成了後續八條修憲條文。原先由監察院行使的同意權，包括司法院和考試院高層人事，均改為由總統提名，經國大同意後任命。另外，新增國大集會時「聽取總統國情報告，並檢討國是，提供建言。」第二階段修憲中另一項重要變革，是總統由「自由地區全體人民選舉之」，任期改為四年一任，連選得連任一次。但若係罷免，則由國民大會補選，繼任至原任期屆滿為止。
經過兩階段修憲，改革任務本應告一終結。但此時修憲卻如同脫韁野馬，難以扼止！由於朝野間對於憲改方向缺乏共識，到底採總統制或議會內閣制也出現分歧，許多增修條文很快即已失效。於是，國大決定乾脆將前兩階段條文全部取消，從頭起算！一九九四年八月一日，公布第三階段修憲條文共十條。其中規定國大設議長、副議長；成為每年集會常設機關。另外，由總統提名、經國大或立法院同意任免命令，也無須行政院長副署，總統掌控著重要人事權。再者，立委增加至一六四席，監委則定額為廿九席。
一九九七年七月十八日，在逾千位法政學者反對下，國民大會完成由李登輝主導的第四次修憲。原先「議會內閣制」變成「半總統制」，或稱「改良式雙首長混合制」；就此取消立法院對行政院長同意權，改為由總統直接任命。而行政院長副署權，也大幅度萎縮。立委名額又再次調整，改為二二五席，司法院大法官亦改為定額十五席，任期八年，且不得連任。
第四次修憲另一項爭議，是取消省長和省議員民選，這是民主化過程中參政權的萎縮。在省長一職取消後，省府「置委員九人，其中一人為主席，均由行政院院長提請總統任命之。」這正是從精省走向凍省的開端。
但是，國大修憲轉輪卻不聽使喚，也不肯停歇！一九九九年九月三日，國大勉強通過第五階段修憲，將自身任期延長達兩年之久，公然違背不得自肥原則。結果被司法院大法官會議裁定違背憲政民主與程序正當原則，應屬無效！
此時，李登輝的總統任期即將結束。在大選中慘敗的國民黨，深恐新成立的親民黨會在原定四月廿九日國大選舉中迅速成長，乃決定與敵對民進黨合作，盡速完成第六次修憲，立刻將國民大會虛級化！而國大任期也確定在李登輝去職當日五月十九日終止。這也就是延任未成，國大自宮，與李總統同日引退。
由此看來，李登輝的憲改工程，是運用國大修憲，為總統擴權，進而取消閣揆的同意權。自此，行政院長從權責相符的最高行政首長，降格為替總統分憂的僚屬。過去廿三年來，行政院長一共換了十六位，任職期間太短，平均還不到一年半；結果造成政府功能衰退，政策難以貫徹，老百姓同受其苦，這正是民主化的逆退和台灣人的悲哀！
