重要觀念提示：
1、行政處分的附款（保留廢止權）
2、相對人不服附款的行政訴訟類型，不具有獨立性之附款應提起課予義務訴訟
3、授益處分的廢止得否保留廢止權的廢止，請求信賴保護之財產補償（行政程序法第123條）
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最高行政法院108年度判字第294號上訴人中國廣播股份有限公司與上訴人國家通訊傳播委員會間廣播電視法事件新聞稿
1、 裁判主文
原判決關於備位聲明之訴及該訴訟費用部分廢棄，發回臺北高等行政法院。
上訴人中國廣播股份有限公司其餘上訴（先位聲明）駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人中國廣播股份有限公司負擔。
2、 事實概要
中國廣播股份有限公司（下稱中廣公司）在民國104年12月 30日檢具申請表及相關文件，向國家通訊傳播委員會（下稱通傳會）申請換發廣播執照。案經通傳會以105年6月30日通傳內容字第10400679870號函（下稱原處分）許可換發廣播執照，並依廣播電視法第12條第1項及行政程序法第93條規定，於說明八附加負擔及保留廢止權之附款以：基於廣播電視法第8條有關電臺應依電波頻率之分配、力求普遍均衡之規定，及行政院核定之「第11梯次第1階段廣播電臺釋照規劃」案（下稱第11梯第1階釋照規劃案），中廣公司配合執行「遏制匪播」政策所使用之音樂網及寶島網頻率，於客家委員會（下稱客委會）或原住民族委員會（下稱原民會）完成全國性廣播電臺規劃，依法申請並獲核配音樂網或寶島網現用頻率（下稱系爭頻率），通傳會通知中廣公司繳回頻率時，中廣公司應配合停止播送且無條件繳回所使用之頻率，不得請求補償；通傳會保留得廢止本許可換發事業執照所同意核配供中廣公司使用之系爭頻率部分等語（下稱系爭附款）。中廣公司不服，提起行政訴訟，請求判決：先位聲明：原處分之附款及訴願決定均撤銷。備位聲明：1.原處分及訴願決定均撤銷。2.通傳會就中廣公司換照申請案，應作成無附款之准予換照處分。經臺北高等行政法院106年度訴字第748號判決就備位聲明部分：撤銷訴願決定及原處分有關系爭頻率及系爭附款部分；命通傳會就中廣公司換照申請案，應依原審判決之法律見解作成決定，並駁回中廣公司先位聲明及其餘備位聲明之訴。兩造各對其不利部分提起本件上訴。
參、本院裁判理由摘要
一、廣播電視法規定廣播事業的經營，應經主管機關許可，並發給廣播執照；廣播執照有效期間9年屆滿前，應為換照的申請，其許可是給予申請人特別的利益（特許），應由主管機關依相關法律規定（含立法目的）予以裁量決定是否許可申請。是以，通傳會依廣播電視法規定，於裁量決定作成許可中廣公司換發廣播執照之原處分時，即有決定是否在原處分添加附款的裁量權限，惟通傳會添加的附款，應符合行政處分的目的，不得有不當聯結或違反一般法律原則。
二、中廣公司係認為通傳會在原處分附加系爭附款內容違法，提起本件行政訴訟，原判決依調查證據之結果，以通傳會係基於日後收回系爭頻率之目的而添加系爭附款，認該附款與原處分有關核配系爭頻率部分，具有密切不可分的關係，已不具有獨立性，且通傳會於原審亦表明若系爭附款因違法而應單獨撤銷時，將影響其原裁量結果而另作其他之決定，因此，中廣公司對原處分添加系爭附款不服，應提起課予義務訴訟，請求判決通傳會作成無附款的行政處分，方為適法，因認中廣公司先位聲明採撤銷訴訟，請求撤銷原處分之系爭附款，有選擇訴訟類型錯誤的不合法，而駁回中廣公司先位之訴，並無不合。
三、行政法院進行職權調查事實關係時，審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之陳述及辯論，避免對於當事人產生突襲性之裁判，並有助於發現真實。而所謂「負擔」附款，係指作成授益處分同時，另課予相對人特定作為、容忍或不作為義務而言；若只是在行政處分中附帶為法律規定的指示，縱然名稱使用「負擔」，亦非為附款。依上所述，通傳會在原處分內既已添加保留廢止權的附款，對中廣公司表明將來有廢止許可使用系爭頻率的可能性，因而不發生信賴保護的問題，依行政程序法第123條第2款、第126條第1項規定，通傳會嗣後依職權廢止許可中廣公司使用系爭頻率時，無須對中廣公司為財產損失的補償；亦即中廣公司不得請求通傳會給予補償，故而，通傳會於原處分再為指示中廣公司繳回系爭頻率時，「不得請求補償」，無非只是附帶說明上開保留廢止權附款的法律效果，自非原處分另添加的「負擔」附款，原審認為系爭附款包含有「保留廢止權」及「負擔」兩種，而謂此部分「不得請求補償」的負擔，係剝奪中廣公司的補償請求權，已然侵害人民受憲法保障之訴訟權，自屬裁量濫用一節，即有判決不適用法規及適用法規不當的違誤。又，通傳會作成原處分時，第11梯第1階釋照規劃案有關收回系爭頻率部分，是否尚未獲得行政院審查同意一節，兩造在原審從未為任何主張或抗辯，原審就依職權調查此攸關判決結果的事實關係，未行使闡明權，令兩造充分陳述意見、聲明證據及為適當完全的辯論，遽認行政院103年核定函未對於是否以第11梯第1階釋照規劃收回系爭頻率部分作成最終決定，迄105年8月16日始明確以105年之核定函表示原則同意，而謂通傳會以行政院核定之第11梯第1階釋照規劃案，作為原處分添加系爭附款的依據，有裁量基礎事實錯誤的裁量瑕疵，亦有未適用行政訴訟法第125條第2項、第3項及第133條規定的違法。
四、此外，人民依行政訴訟政法第5條第2項規定提起課予義務訴訟，其訴訟目的在於取得其依法申請的行政處分，故其訴之聲明另請求將否准處分及訴願決定均撤銷，乃附屬於課予義務訴訟的聲明。是而，行政法院對於課予義務訴訟應審究者，係原告請求行政機關作成行政處分的本案聲明有無理由，不得僅因否准處分違法，未經審理原告提起課予義訴訟的本案聲明有無理由，逕行適用行政訴訟法第200條第3款或第4款規定。中廣公司於原審已主張國內尚有閒置頻道足供規劃給客家、原民電臺使用，無須收回系爭頻率，系爭附款欠缺必要性，違反比例原則；且通傳會僅對系爭頻率作成保留廢止權的附款，其差別待遇違反平等原則等語，並提出相關官方網站資料，通傳會亦有提出相對的答辯及證據，原審對兩造上開攸關本案聲明有無理由的重要攻擊防禦方法及提出的證據，未依調查證據的辯論結果，說明得心證的取捨理由，逕以原處分雖有前揭裁量濫用及裁量基礎事實錯誤的裁量瑕疵，惟尚難認通傳會的裁量權已限縮至零，本件仍待其為合義務性裁量，而依行政訴訟法第200條第4款規定，判決撤銷訴願決定與原處分關於同意核配系爭頻率及系爭附款部分，命通傳會依原判決的法律見解作成決定，並駁回中廣公司其餘備位聲明請求作成無附款之許可換照處分之訴，即有適用法規不當及理由不備之違法。
五、綜上所述，原判決駁回中廣公司先位聲明的撤銷訴訟，核無違誤，中廣公司上訴意旨求予廢棄，為無理由，應予駁回。另中廣公司備位聲明之課予義務訴訟，原判決既有如上所述之違背法令事由，兩造上訴就其不利部分請求廢棄，即有理由，惟因本件事證有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決備位聲明之訴廢棄，發回原審更為適法之裁判。
肆、裁判日期
中華民國108年6月18日
